Der EuGH zum Doppelbestrafungsverbot „ne bis in idem“ im Wettbewerbsrecht
In zwei unlängst erlassenen Urteilen beschäftigte sich der Gerichtshof der Europäischen Union („EuGH“) mit der Frage, ob es einen uneingeschränkten Schutz gegen eine doppelte Verfolgung und Bestrafung für ein und dasselbe wettbewerbsrechtliche Vergehen gibt. Dabei nahm er eine Präzisierung bzw. Klarstellung des Grundsatzes „ne bis in idem“ vor. Es gäbe aber durchaus Fälle, in denen eine doppelte Sanktionierung zulässig wäre, so der EuGH, der hierfür erstmalig ein einheitliches Prüfschema festlegte. Zusätzlich aktualisierte der Gerichtshof die Beurteilungskriterien für die Verhältnismäßigkeit und ergänzte sie um einen mehrstufigen Test, der über die allgemeinen Kriterien hinausgeht. Liegt nur eine der nunmehr aufgestellten Voraussetzungen nicht vor, ist eine doppelte Verfolgung ausgeschlossen.
1. Ausgangslage
Der EuGH stellte im Rahmen zweier Vorabentscheidungsverfahren die Regeln für eine mögliche Doppelbestrafung im Wettbewerbsrecht klar. Anlass dafür waren zwei Verfahren im Zusammenhang mit Wettbewerbsbeschränkungen. Eines davon betraf einen belgischen Postbetreiber, das andere das sogenannte österreichische Zuckerkartell.
Im Fall der belgischen Post belegten zwei unterschiedliche nationale Behörden das Unternehmen nacheinander mit einer Geldbuße. Im Zuckerkartell hingegen beantragte die österreichische Bundeswettbewerbsbehörde („BWB“) eine Geldbuße gegen Zuckerproduzenten, die bereits durch eine rechtskräftige Entscheidung des deutschen Bundeskartellamts („BKartA“) bebußt wurden.
In beiden Fällen ging es um die Auslegung von Artikel 50 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union („GRC“). In diesem ist der Grundsatz verankert, dass eine Person wegen einer Straftat, derentwegen sie bereits rechtskräftig verurteilt oder freigesprochen worden ist, in einem Strafverfahren nicht erneut verfolgt oder bestraft werden darf. Jede Einschränkung dieses Prinzips verlangt eine Rechtfertigung, die nur in den engen Grenzen von Artikel 52 Absatz 1 GRC möglich ist.
a) Rechtssache bpost SA (C-117/20)
Gegen das belgische Unternehmen bpost SA wurden zuerst von der belgischen Postregulierungsbehörde und danach von der nationalen Wettbewerbsbehörde Geldbußen verhängt. Die beiden Behörden beriefen sich dabei jeweils auf verschiedene Verbotstatbestände.
Die Postregulierungsbehörde stellte fest, dass die von bpost SA seit 2010 betriebenen Rabattregelungen einigen Kund*innen gegenüber diskriminierend waren. Als Konsequenz verhängte diese im Juli 2011 eine Geldbuße. Bpost SA legte Rechtsmittel ein und das angerufene belgische Gericht hob die Geldbußenentscheidung im März 2016 auf.
Ungeachtet dessen eröffnete die belgische Wettbewerbsbehörde ein neues, zweites Verfahren und qualifizierte die genannten Rabattregelungen – anders als die Postregulierungsbehörde – als Missbrauch einer marktbeherrschenden Stellung. Folglich verhängte sie im Dezember 2012 ebenfalls eine Geldbuße.
Da die erste Entscheidung erst etliche Jahre später aufgehoben wurde, wurden die beiden Verfahren für geraume Zeit parallel geführt. Bpost SA erhob unter Verweis auf den Grundsatz „ne bis in idem“ Berufung und machte geltend, das zweite Verfahren verstoße gegen das Doppelbestrafungsverbot.
b) Rechtssache Nordzucker AG u.a. (C-151/20)
Basierend auf Informationen eines Kronzeugen leitete die BWB Ermittlungen aufgrund eines in Österreichisch bestehenden bzw. vermuteten Zuckerkartells ein. Schließlich beantragte die Behörde im Jahr 2010 sowohl die Feststellung eines Kartellverstoßes als auch die Verhängung von Geldbußen gegen mehrere deutsche Zuckerhersteller. Diese hatten Gebietsaufteilungen für den Vertrieb von Industriezucker in Österreich getroffen. Ihr erklärtes Ziel war es, nicht über ihr angestammtes Absatzgebiet hinaus tätig zu werden („Heimatmarktprinzip“). Kernpunkt des Verfahrens war unter anderem ein Telefonat zwischen zwei Unternehmensvertretern über den österreichischen Markt.
Auch das BKartA ermittelte zum Zuckerkartell und verhängte daraufhin im Februar 2014 Geldbußen gegen drei deutsche Zuckerhersteller. Die Entscheidung wurde rechtskräftig.
Aufgrund des parallelen Vorgehens des BKartA hatte das österreichische Kartellgericht im Verfahren über den Geldbußenantrag der BWB das Doppelbestrafungsverbot zu beachten. Folglich sah das Kartellgericht von der Verhängung einer Geldbuße ab und lehnte den Antrag der BWB in erster Instanz ab. Dagegen erhob die BWB Rekurs beim Obersten Gerichtshof („OGH“) als Kartellobergericht. Der OGH wiederum erkannte einen starken europarechtlichen Bezug und legte dem EuGH im Rahmen eines Vorabentscheidungsverfahrens die in Frage stehenden Bestimmungen zur Auslegung vor. Beantwortet wurden im Wesentlichen vier Vorlagefragen, die nach Ansicht der BWB von großer Bedeutung für das Verständnis des Europäischen Kartellrechts sind.
Der Ausgang der beiden Vorabentscheidungsverfahren in den Sachen bpost SA und Nordzucker AG u.a. sowie deren Auslegungsergebnisse werden in diesem Blogbeitrag behandelt. Die Urteile des EuGH schaffen zum einen ein besseres Verständnis über die Zusammenarbeit der nationalen Wettbewerbsbehörden. Zum anderen betreffen sie die Effektivität des Vollzugs des Unionsrechts. Die Kernpunkte der Ausführungen des EuGH werden nachstehend im Einzelnen dargestellt.
2. Kriterien für die Anwendbarkeit des Doppelbestrafungsverbots
Der Grundsatz „ne bis in idem“ ist nicht nur ein Grundprinzip des EU-Rechts. Er ist auch in Artikel 4 des 7. Zusatzprotokolls zur Europäischen Menschenrechtskonvention („EMRK“) verankert. Erwähnenswert ist, dass der Grundsatz keinesfalls ausschließlich in rein „strafrechtlichen“ Verfahren Anwendung findet. Dies geht aus gesicherter Rechtsprechung hervor.
a) Bisherige Entwicklungen in der Rechtsprechung
Das Doppelbestrafungsverbot war bisher an zwei kumulative Bedingungen geknüpft. Erstens musste eine vorherige rechtskräftige Entscheidung vorliegen („bis“-Kriterium). Zweitens mussten sich sowohl die vorherige rechtskräftige Entscheidung als auch das nachfolgende Verfahren auf dasselbe Verhalten („idem“-Kriterium) beziehen.
Das idem-Kriterium war jedoch aufgrund des unklaren Inhalts Gegenstand von Kontroversen, auch teilweise bedingt durch die unklare Rechtsprechung des EuGH. Dieser entwickelte zwei verschiedene Ansätze zur Beurteilung des idem-Kriteriums: einen „idem factum“-Ansatz sowie einen „idem-crimen“-Ansatz. Abhängig vom jeweilig betroffen Teilbereich des EU-Rechts wandte der EuGH unterschiedliche idem Kriterien an.
(1) Für doppelte Verfahren, die außerhalb des EU-Wettbewerbsrechts angesiedelt waren, erfolgte eine Beurteilung nach dem „idem factum“-Ansatz. Nach diesem kam es nur darauf an, ob die beiden Verfahren dieselbe Person und denselben Sachverhalt betrafen („doppelte Identität der Fakten“). Falls ja, lag grundsätzlich ein Verstoß gegen den Grundsatz „ne bis in idem“ vor. Als Ausnahme davon hielt der EuGH in der Rechtssache „Menci“ dennoch doppelte Verfahren und damit Ausnahmen vom Doppelbestrafungsverbot – unter engen Grenzen - für möglich. Insbesondere muss jedwede Rechtfertigung ausschließlich direkt aus Artikel 52 Absatz 1 GRC abgeleitet werden. Demnach durfte eine doppelte Bestrafung nur erfolgen, wenn eine Einschränkung des Doppelbestrafungsverbots gesetzlich vorgesehen und verhältnismäßig war. Damit eine Einschränkung verhältnismäßig war, mussten entsprechende Sanktionen notwendig sein. Diese mussten wiederum einer Zielsetzung folgen, die von der Union anerkannt war und das Gemeinwohl förderte.
(2) Bei doppelten Verfahren im Bereich des EU-Wettbewerbsrechts legte der EuGH hingegen einen anderen Maßstab an, nämlich den erwähnten „idem-crimen“-Ansatz. Demnach wurde das Doppelbestrafungsverbot nur bei einer „dreifachen Identitätder Fakten“ berührt. Anders als bei „idem-factum“ musste sich diese zusätzlich zu denselben Personen und demselben Sachverhalt auch auf dasselbe geschützte Rechtsgut zu beziehen. In der Praxis führte dies jedoch zu einem eingeengten Anwendungsbereich des Grundsatzes „ne bis in idem“. Die Rechtsprechung des EuGH entwickelte „idem-crimen“ laufend fort. Hervorzuheben ist in diesem Kontext das Leiturteil in der Rechtssache „Toshiba“, welches die drei genannten Beurteilungskriterien für den Bereich des EU-Wettbewerbsrechts aufstellte. Das Erfordernis dieses dritten Kriteriums – des geschützten Rechtsguts – wurde unlängst im Urteil „Slovak Telekom“ bestätigt.
Von diesem Sonderweg bei der Beurteilung des „idem“-Kriteriums beim Doppelbestrafungsverbot ist der EuGH nun in den beiden aktuellen Urteilen abgegangen. Dabei sah der Gerichtshof die Kritik des zuständigen Generalanwalts („GA“) Bobek für grundsätzlich gerechtfertigt an, wählte aber einen anderen als den von ihm vorgeschlagenen Ansatz zur Rechtsvereinheitlichung.
b) Menci vs. Toshiba – Klarstellung und Präzisierung durch den EuGH
GA Bobek forderte in seinem Schlussantrag eine Vereinheitlichung der beiden oben genannten Beurteilungsmethoden für alle Bereiche des EU-Rechts. Ihm zufolge sollte sich der EuGH fortan ausschließlich an dem Urteil in der Rechtssache „Toshiba“ und den darin aufgestellten drei Kriterien orientieren.
Der Gerichtshof erkannte zwar das Bedürfnis nach Vereinheitlichung an, entschied sich aber für jenen Ansatz, den er in der Rechtssache „Menci“ aufgestellt hatte. Es genügt nun also eine doppelte Identität der Fakten, um das „idem-Kriterium“ zu erfüllen. Die „Toshiba“-Rechtsprechung wurde damit – dem Bedürfnis nach Einheitlichkeit folgend – implizit aufgehoben.
In seiner Begründung stellte der EuGH fest, dass die Identität des Sachverhalts das maßgebliche Kriterium für die Beurteilung, ob dieselbe Straftrat vorliegt, ist. Darunter versteht der Gerichtshof „das Vorliegen einer Gesamtheit konkreter, untrennbar miteinander verbundener Umstände“. Die rechtliche Einordnung des Sachverhalts nach nationalem Recht und das geschützte Rechtsgut selbst spielen an dieser Stelle im Gegensatz zur Beurteilung nach „idem-crimen“ keine gesonderte Rolle. Ist der Sachverhalt ident, gilt es anschließend zu prüfen, ob eine Rechtfertigung der doppelten Bestrafung nach Artikel 52 Absatz 1 GRC möglich ist.
Artikel 52 Absatz 1 GRC folgend muss die Möglichkeit einer doppelten Verfolgung und Sanktionierung gesetzlich vorgesehen sein und den Wesensgehalt von „ne bis in idem“ wahren. Nationale Rechtsvorschriften, die eine Doppelbestrafung ausschließlich nach unterschiedlichen Rechtsvorschriften vorsehen, erfüllen dabei grundsätzlich diese Voraussetzungen.
Wie bereits erwähnt spielt das Kriterium des geschützten Rechtsguts beim „idem-factum“-Ansatz damit keine eigenständige Rolle mehr. Bei genauerer Betrachtung zeigt sich jedoch, dass es aber durchaus Teil der Beurteilung bleibt, weil nämlich der Wesensgehalt des Grundrechts „ne bis in idem“ beachtet werden muss. Ist das verfolgte Ziel oder die Straftat in beiden Verfahren dieselbe, ergibt sich also dennoch ein Konflikt mit dem Doppelbestrafungsverbot.
Jede Form doppelter Bestrafung ist – wie schon gesagt – an der Verhältnismäßigkeit zu messen. Auch hierfür hat der EuGH in den beiden aktuellen Urteilen neue Kriterien aufgestellt. Bei der Beurteilung, ob die eingesetzten Mittel angemessen und erforderlich sind, hat nun eine mehrstufige Prüfung zu erfolgen.
Erstens braucht es klare und präzise Regeln. Diese sollen es ermöglichen vorauszusehen, welche Handlungen Gegenstand eines doppelten Verfahrens oder einer doppelten Sanktion sein können. Zweitens muss ersichtlich sein, dass es eine Koordinierung zwischen den verschiedenen Behörden geben wird. In welcher Form diese zu erfolgen hat, lässt der EuGH offen. Denkbar wären Informationsaustausch, gemeinsame Ermittlungen, Hilfeleistungen bei Hausdurchsuchungen und eine Abstimmung bei der allgemeinen Vorgehensweise. Drittens müssen die beiden Verfahren auch tatsächlich hinreichend koordiniert sein und zu einem ähnlichen Zeitpunkt durchgeführt werden. Und schließlich, wenn im ersten Verfahren bereits eine Sanktion verhängt wurde, ist diese bei der Bemessung der zweiten Strafe zu berücksichtigen.
3. Conclusio
Aus den beiden Urteilen des EuGH können die folgenden Erkenntnisse abgeleitet werden. Allesamt sind sie für das Verständnis des Grundsatzes „ne bis in idem“ im Wettbewerbsrecht, aber auch für dessen allgemeines Verständnis, wesentlich.
a) Eine Doppelbestrafung ist nicht zwangsläufig unzulässig
Der EuGH hat betont, dass kein absolutes Verbot der Doppelbestrafung existiert. Im Einzelfall kann sie unter bestimmten Voraussetzungen zulässig sein. Verhängte Sanktionen müssen den Wesensgehalt der Grundrechte achten, dazu erforderlich sein und den von der Union anerkannten Zielsetzungen entsprechen. Nach der Rechtsprechung des EuGH stünde somit im Falle bpost SA einer zweiten, wettbewerbsrechtlichen Sanktionierung grundsätzlich nichts im Wege. Entscheidend ist, dass die erste Strafe gerade nicht aufgrund desselben Sachverhalts sowie desselben Verbotstatbestandes erlassen und schließlich rechtskräftig wurde.
b) Sanktionen und Verfolgungsmaßnahmen können kumuliert werden
Ein derartiges Vorgehen setzt aber voraus, dass klare und präzise Regeln vorhanden sind, die eine Kumulierung vorhersehbar machen und eine Koordinierung der jeweiligen Behörden ermöglichen. Wie diese konkret aussehen muss, lies der EuGH offen. Zu denken wäre allenfalls an einen Informationsaustausch, gemeinsame Ermittlungen, Hilfeleistungen bei Hausdurchsuchungen und eine Abstimmung bei der allgemeinen Vorgehensweise. Zusätzlich müssen beide Verfahren auch tatsächlich ausreichend koordiniert und zeitlich eng verbunden geführt werden. Die gesamten Sanktionen müssen schlussendlich der Schwere des vorliegenden Vergehens entsprechen. Werden diese Voraussetzungen nicht erfüllt, verstößt die später tätig werdende Wettbewerbsbehörde gegen den Grundsatz „ne bis in idem“.
c) Eine Sanktionierung kann auch durch unterschiedliche nationale Wettbewerbsbehörden erfolgen
In der Rechtssache Nordzucker AG u.a. legte der EuGH fest, dass die rechtskräftige Entscheidung des BKartA einer Verfolgung und Sanktionierung durch die BWB grundsätzlich nicht im Wege steht, wenn die oben beschriebenen Voraussetzungen erfüllt sind. Eine spätere Entscheidung darf sich aber keinesfalls auf Verstöße gegen das Wettbewerbsrecht im Hoheitsgebiet der zuerst tätig werdenden Wettbewerbsbehörde beziehen. Andernfalls würde die zweite Behörde gegen das Doppelbestrafungsverbot verstoßen und die betreffenden Verfolgungsmaßnahmen wären unzulässig. Letzteres ist der Kernpunkt des genannten Verfahrens, den es nun für den OGH zu klären gilt.
d) Auch in Verfahren mit Kronzeugenregelung ist „ne bis in idem“ anzuwenden
Der EuGH stellte fest, dass bereits die bloße Einleitung von Verfolgungsmaßnahmen durch die andere Behörde in den Anwendungsbereich des Grundsatzes „ne bis in idem“ fallen kann. Nicht erforderlich ist, dass diese auch zur tatsächlichen Verhängung einer Sanktion führen. Folglich ist auch für Verfahren mit Kronzeugenregelung der Grundsatz „ne bis in idem“ unabhängig davon zu beachten, ob schlussendlich eine Geldbuße verhängt wird oder nicht.
Hinzukommt, nach Ansicht des EuGH, dass es keine Garantie für Kronzeugen gibt, dass ihnen mögliche Vorteile der nationalen Kronzeugenregelungen auch tatsächlich zugutekommen. Die Gewährung dieser Vorteile ist vielmehr von zahlreichen, zum Teil nicht beeinflussbaren Faktoren sowie von den Behörden selbst abhängig, weshalb, auch diese Verfahren das „bis“ Kriterium erfüllen. Weiters gelte dem EuGH zufolge ein erfolgreiches, neuerliches, Settlement mit der ermittelnden Behörde unzweifelhaft als „Entscheidung“, die aber das Doppelbestrafungsverbot gerade verhindern will.
Dies gilt im konkreten Fall auch in der Rechtssache Nordzucker AG u.a. als Verfahren zur Durchsetzung des Wettbewerbsrechts. Unerheblich ist, dass ein Verstoß gegen das Wettbewerbsrecht lediglich festgestellt werden soll. Auch das würde nämlich eine Sanktion darstellen, die somit verboten wäre.
4. Ausblick
Der EuGH scheint nun mit diesen beiden Urteilen seine bisherige Rechtsprechung zum Doppelbestrafungsverbot vereinheitlicht zu haben und schafft so die benötigte Kohärenz. Bei der Beurteilung im Einzelfall ist jedoch Vorsicht geboten. Zwar wurden Kriterien für die Anwendung des Grundsatzes „ne bis in idem“ aufgestellt, der Beurteilungsmaßstab des EuGH ist jedoch äußerst faktenspezifisch und kann bei der konkreten Anwendung daher sehr stark divergieren. Ein fruchtbarer Boden für weitere Rechtsstreitigkeiten.
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